АНТИМОНОПОЛЬНИЙ КОМІТЕТ УКРАЇНИ
ХЕРСОНСЬКЕ ОБЛАСНЕ ТЕРИТОРІАЛЬНЕ ВІДДІЛЕННЯ
РЕКОМЕНДАЦІЇ
АДМІНІСТРАТИВНОЇ КОЛЕГІЇ
31.01.2019 Херсон 71/3-рк/к
Управління транспорту та зв’язку Херсонської обласної державної адміністрації
пл. Свободи, 1,
м. Херсон, 73000
Щодо запобігання порушенням
законодавства про захист
економічної конкуренції
Адміністративна колегія Херсонського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України за результатами виконання доручення Антимонопольного комітету України від 31.08.2018 №71-01/102К щодо здійснення перевірки щодо укладення Управлінням транспорту та зв’язку Херсонської обласної державної адміністрації (далі - Управління транспорту) укладених із фізичною особою-підприємцем Присяжним А.В. (далі – ФОП Присяжний А.В.) та фізичною особою-підприємцем Демчуком О.А. (далі – Демчук О.А.) договорів про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області від 08.06.2018 №2018-26/17 та від 11.06.2018 № 2018-24/19, №2018-24/20, встановила наступне.
Херсонське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України (надалі – Відділення) на виконання доручення Антимонопольного комітета України від 31.08.2018 №71-01/102К, розглянуло звернення Херсонської місцевої прокуратури від 24.07.2018 №64/3182-17 та від 27.07.2018 №64/3183-17 щодо дослідження питання дотримання Управлінням транспорту законодавства про захист економічної конкуренції при укладенні із ФОП Присяжним А.В. та ФОП Демчуком О.А. договорів про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, від 08.06.2018 №2018-26/17 та від 11.06.2018 №2018-24/19, №2018-24/20.
Відділенням за результатами проведеного дослідження встановлено наступне.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Відповідно до пункту 8 статті 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів.
Пунктом 2 статті 20 цього ж Закону встановлено, що місцева державна адміністрація забезпечує організацію обслуговування населення підприємствами, установами та організаціями житлово-комунального господарства, зв’язку, телебачення, радіомовлення, торгівлі та громадського харчування, побутового і транспортного обслуговування незалежно від форм власності.
На території Херсонської області виконавчу владу в межах своїх повноважень здійснює Херсонська обласна державна адміністрація.
Отже, відповідно до статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» Херсонська обласна державна адміністрація є органом влади.
Згідно із статтею 6 закону України «Про автомобільний транспорт» обласні державні адміністрації формують у приміському та міжміському сполучені мережу автобусних маршрутів загального користування, що не виходять за межі території області, та здійснюють в межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» забезпечення організації пасажирських перевезень покладається, зокрема, на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території області (внутрішньо обласні маршрути), - на обласні державні адміністрації.
Управління транспорту, відповідно до Положення про управління транспорту та зв’язку Херсонської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 16.04.2018 №293, є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, що утворюється головою обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах області забезпечує виконання покладених на нього завдань. Управління підпорядковане голові обласної державної адміністрації, а також підзвітне і підконтрольне Міністерству інфраструктури України (пл. Свободи,
Управління транспорту відповідно до визначених повноважень окрім інших завдань організовує пасажирські перевезення на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території області.
Розпорядженням Голови Херсонської обласної державної адміністрації від 08.06.2018 №474 Управлінню делеговановано повноваження організатора пасажирських перевезень на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, зокрема:
відкриття, закриття та зміни міжміських і приміських автобусних маршрутів загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області;
погодження паспортів діючих автобусних маршрутів регулярних перевезень на міжміські та приміські маршрути загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, а також змін до них;
погодження паспортів автобусних маршрутів регулярних спеціальних перевезень, що не виходять за межі території Херсонської області (у частині маршрутів та графіків руху);
затвердження умов конкурсу з визначення пасажирських автоперевізників на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, на кожен конкурс окремо;
визначення та затвердження об’єктів конкурсу з мережі міжміських і приміських автобусних маршрутів загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, та або їх оборотних рейсів;
забезпечення організації та проведення конкурсу з визначення пасажирських автоперевізників на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, крім введення в дію рішень конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу з визначення пасажирських автоперевізників на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області;
укладання договорів про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області (внутрішньообласних маршрутах), розірвання таких договорів у випадках, передбачених чинним законодавством України та безпосередньо цими договорами;
укладання договорів із власниками автостанцій стосовно організації надання на автостанції обов’язкових та додаткових послуг пасажирам і автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області;
здійснення контролю за виконанням автоперевізниками умов договорів про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області (внутрішньообласних маршрутах) тощо.
Отже, Управління транспорту в межах делегованих Херсонською обласною державною адміністрацією повноважень є місцевим органом виконавчої влади на який поширюються вимоги законодавства про захист економічної конкуренції.
Розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 22.05.2018 №420 «Про впорядкування пасажирських перевезень на окремих міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області» закрито маршрути автобусні маршрути загального користування, перевезення за якими здійснюються із порушенням чинного законодавства України, згідно з переліком, викладеним у додатку, зокрема і на окремі маршрути від міста Херсона до селища Лазурного та села Залізний Порт.
Цим же розпорядженням Управління транспорту зобов’язано забезпечити перевезення пасажирів до населених пунктів Херсонської області згідно з вимогами чинного законодавства України, а також підготувати пропозиції щодо проведення конкурсу з визначення пасажирських автоперевізників на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області.
В свою чергу Управління транспорту, в межах делегованих Херсонською обласною державною адміністрацією повноважень, відкрило нові міжміські маршрути загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, а саме:
Херсон АС «Югъ» - Залізний Порт, АС Херсонська приміська – АС Лазурне ч/з Скадовськ, Лазурне – Херсон АС «Югъ» та затвердило на них відповідні паспорти: №149/2018-Н від 05.07.2018, №150/2018-Н від 05.07.2018 та № 157/2018-Н від 05.07.2018 відповідно.
Згідно договору від 08 червня 2018 року № 2018-26/17 про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, Управління транспорту надало
ФОП Присяжному А.В. право на перевезення пасажирів у відповідності з паспортами маршрутів на маршрутах (рейсах), що проходять територією і виходять за межі Голопристаньского району області: Херсон АС «Югъ» - Залізний Порт.
Згідно договорів № 2018-26/19 та № 2018-26/20 від 11 червня 2018 року про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, Управління транспорту надало ФОП Демчуку О.А. право на перевезення пасажирів у відповідності з паспортами маршрутів на маршрутах (рейсах), що проходять територією і виходять за межі Скадовського району: Лазурне - Херсон АС «Югъ» та Херсон АС – Лазурне АС ч/з Скадовськ.
При цьому, Відділенням встановлено, що Управління транспорту уклало зазначені договори з ФОП Присяжним А.В. та ФОП Демчуком О.А. без проведення передбачених чинним законодавством України конкурсних процедур.
Листом від 20.09.2018 №1224-1-5/0/18 Управління транспорту надало Відділенню пояснення з приводу укладення з ФОП Присяжним А.В. та ФОП Демчуком О.А. договорів та повідомило, що Договори від 8 червня 2018 року № 2018-26/17 та № 2018-24/17, від 11 червня № 2018-24/19 та № 2018-24/20 року про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, були укладені Управлінням транспорту, як організатором перевезень, із ФОП Присяжним А.В. та ФОП Демчуком О.А. на підставі пункту 55 Порядку 1081, згідно якого організатор перевезень зобов’язаний забезпечити призначення до проведення конкурсу автомобільного перевізника, транспортні засоби якого відповідають за параметрами, класом, категорією, комфортністю і пасажиромісткістю вимогам, передбаченим для відповідного виду перевезень.
Відповідно до статей 43 і 44 Закону України «Про автомобільний транспорт» визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах, організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Зокрема, згідно з частиною третьою статті 43 Закону, на конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами. У свою чергу паспорт маршруту визначається Законом як документ, що містить схему маршруту, розклад руху, таблицю вартості проїзду, графіки режимів праці та водіїв тощо.
Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081 (із змінами) (надалі – Порядок 1081) визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі області (внутрішньообласний маршрут), автобусному маршруті, що не виходить за межі території району (внутрішньорайонний маршрут), автобусному маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут), та автобусному маршруті, що проходить у межах об’єднаної територіальної громади (далі - конкурс), а також процедуру визначення автомобільного перевізника для роботи на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласний маршрут). Тобто, цим Порядком визначена процедура визначення перевізника як постійного так і тимчасового.
Пунктом 5 Порядку 1081 визначено, що метою визначення автомобільного перевізника на конкурсних засадах є, зокрема, створення конкурентного середовища.
Вибір перевізника на конкурсних засадах сприяє виявленню найкращого перевізника, а також нових перевізників, стимулює перевізників до безпеки перевезень, сприяє розвитку добросовісниїої конкуренції, поліпшенню рівня послуг тощо.
Разом з тим, відповідно до пункту 55 Порядку 1081, Організатором перевезень до проведення конкурсу призначається автомобільний перевізник, лише у разі дострокового розірвання договору (анулювання дозволу) з автомобільним перевізником - переможцем конкурсу за наявності фактів порушення ним умов договору (дозволу), та у випадку відмови чи відсутності автомобільного перевізника, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце.
Отже, відповідно до вимог чинного законодавства України визначення перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
В свою чергу, Управління транспорту не надало Відділенню інформації яка б підтверджувала існування підстав передбачених пунктом 55 Порядку 1081 на момент укладання досліджуваних Відділенням договорів.
Таким чином, Управління транспорту визначило ФОП Присяжного А.В. та ФОП Демчука О.А. перевізниками не шляхом проведення відповідних конкурсів, а шляхом наданням окремим суб`єктам господарювання права здійснювати перевезення пасажирів всупереч вимог чинного законодавства України в галузі автомобільних пасажирських перевезень.
Укладення договорів про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області (маршрути Херсон АС «Югъ» - Залізний Порт, АС Херсонська приміська – АС Лазурне ч/з Скадовськ, Лазурне – Херсон АС «Югъ»), з ФОП Присяжним А.В. та ФОП Демчуком О.А. без проведення конкурсу, звільняє цих суб`єктів господарювання від потреби пропонувати для здобуття права на перевезення кращі умови перевезень пасажирів, тобто використовувати власні досягнення для отримання переваг порівняно з іншими перевізниками.
Оскільки бар’єрами вступу на ринок надання послуг з перевезення пасажирів на конкретному автобусному маршруті загального користування є адміністративні обмеження, які полягають у необхідності визначення на конкурсних засадах перевізника, який обслуговуватиме певний автобусний маршрут загального користування, то конкуренція можлива лише на етапі проведення конкурсу на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування.
Таким чином, дії Управління транспорту, які полягали в укладенні Договорів № 2018-26/17 від 06 червня 2018 року та № 2018-24/19, № 2018-24/20 від 11 червня 2018 року про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області (маршрути Херсон АС «Югъ» - Залізний Порт, АС Херсонська приміська – АС Лазурне ч/з Скадовськ, Лазурне – Херсон АС «Югъ»), з ФОП Присяжним А.В. та ФОП Демчуком О.А. без проведення передбачених чинним законодавством України конкурсних процедур, містили ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого частиною першою статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції» у вигляді антиконкурентних дій органу влади, які призвели до усунення конкуренції на ринку послуг перевезення пасажирів автомобільним транспортом загального користування у Херсонській області.
Проте, Управлінням транспорту 05.11.2018 проведено конкурс щодо визначення надавача послуг з перевезення пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Херсонської області, в тому числі і за тими маршрутами, які тимчасово обслуговували ФОП Присяжний А.В. та ФОП Демчук О.А. на підставі раніше укладених із Управлінням транспорту договорів.
Внаслідок проведення зазначеного конкурсу договори про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських маршрутах загального користування внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування від 08.06.2018 №2018-26/17, від 11.06.2018 № 2018-24/19, від 11.06.2018№ 2018-24/20, укладені між Управлінням транспорту та ФОП Присяжним А.В. і ФОП Демчуком О.А., припинили свою дію.
Таким чином, Управління транспорту припинило дії, які містили ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
Враховуючи викладене, з метою запобігання порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, керуючись частиною шостою статті 14 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», адміністративна колегія Херсонського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України,
РЕКОМЕНДУЄ:
1. Управлінню транспорту та зв’язку Херсонської обласної державної адміністрації під час реалізації своїх повноважень з організації пасажирських перевезень на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, не допускати дій, що можуть призвести до порушень законодавства про захист економічної конкуренції, а саме: укладання договорів про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Херсонської області, без проведення конкурсних процедур.
2. Про результати розгляду рекомендацій повідомити територіальне відділення в десятиденний строк з дня їх отримання.
Голова територіального відділення -
Голова адміністративної колегії В.П. Василенко